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一、碳中和目標意義深遠

自2020年9月習總書記首次提出“碳中和”目標，碳中和多次出現(xiàn)在中央經濟工作會議、“十四五”規(guī)劃綱要、政府工作報告中，并被不斷細化。李克強總理強調扎實做好碳達峰、碳中和各項工作，并從調整能源結構、優(yōu)化產業(yè)結構、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力等方面作出具體部署，碳中和、碳達峰已經成為我國“十四五”期間生態(tài)文明建設以及高質量發(fā)展的重要抓手。我國碳中和目標事關國內國際兩個大局，不僅是全球應對氣候變化進程的重要部分，也是提升我國自身發(fā)展質量和效益的關鍵舉措。正如習近平總書記多次強調的，應對氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做。碳中和目標既體現(xiàn)了我國推動全球氣候治理的決心，也展示了我國構建人類命運共同體的責任擔當，為國際社會全面有效落實《巴黎協(xié)定》注入了強大動力。碳中和實現(xiàn)路徑還將倒逼我國經濟轉型和結構改革，推進社會主義現(xiàn)代化進程，拉動新的投資，創(chuàng)造新就業(yè)機會，培育經濟新動能；同時，能源結構也將進一步優(yōu)化，能效大幅度提高，能源安全保障能力提升，基本走上一條符合國情的綠色低碳循環(huán)的高質量發(fā)展道路，帶動空氣質量和人民生活質量不斷改善。碳中和目標及路徑對我國當前減排工作提出了更高要求，尤其是達峰時間越早越好，從達峰到中和的時間越長，減排壓力越小，減排成本也隨之降低。同時，這也意味著我國經濟需加速升級轉型，與“十四五”規(guī)劃及2035年遠景目標是高度一致的，有助于提高宏觀經濟要素效率競爭力，減小陷入中等收入陷阱的宏觀風險，為實現(xiàn)第二個百年夢想目標奠定堅實的基礎?！笆奈濉笔且咔橐詠砦覈鴱吞K過程中的關鍵時期，也是“做好碳達峰、碳中和工作”的重要時期，強有力的“十四五”減排將為2030年前碳排放達峰和2060年前碳中和的目標打下堅實基礎。

二、碳中和目標實現(xiàn)路徑目前，我國已實現(xiàn)了經濟社會發(fā)展與碳排放初步脫鉤，從我國能源需求總量、疫情后綠色復蘇、落實《巴黎協(xié)定》等方面綜合思考和判斷，需制定碳達峰、碳中和的具體時間表。碳中和目標是整體經濟的挑戰(zhàn)，除了制定整體減排時間表外，電力、工業(yè)、建筑、交通、服務業(yè)等重點領域都將面臨自己的挑戰(zhàn)和機遇，并將遵循各自的減排時間表，制定跨部門協(xié)調減排策略。國家層面的碳中和目標的實現(xiàn)首先要求能源、工業(yè)、建筑和交通領域最大程度的減排，實現(xiàn)近零排放，主要通過優(yōu)化能源結構、提高能源效率來實現(xiàn)，如推動終端部門電氣化、促進工業(yè)等的循環(huán)經濟、散煤治理、低碳燃料替代等。少部分排放不能完全避免，一方面可以通過森林、海洋等碳匯進行自然吸收，另一方面可能還需要額外的、一定規(guī)模的“碳移除技術”（CDR）的應用，比如碳捕獲、利用和封存技術（CCUS）、生物能源與碳捕獲和儲存技術（BECCS）等。電力部門是我國碳排放的主要來源之一，電力在全部能源消費中的占比不斷提高，電力部門脫碳將成為碳中和的優(yōu)先議題。隨著全面推進終端用能電氣化，電力部門脫碳將成為其他終端部門脫碳的關鍵依托。碳中和目標約束下，我國電力部門需加速轉型，排放量快速達到峰值并開始加速下降，有望于2050年前實現(xiàn)零排放或負排放。2019年，我國燃煤發(fā)電裝機占全國總裝機的52%，發(fā)電量占比為62%，控制電力部門煤炭消費是我國實現(xiàn)電力部門脫碳的根本所在，在能源經濟深度低碳化中發(fā)揮關鍵作用。電力部門脫碳尤其是煤電對碳達峰、碳中和至關重要。電力部門減排需降低燃煤發(fā)電的占比，實現(xiàn)向可再生能源主導的電力系統(tǒng)的跨越式轉變，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。短期內迅速淘汰老舊落后和低效燃煤電廠，在深度脫碳過程中，逐步淘汰未采取CCUS技術的燃煤發(fā)電，提高可再生能源發(fā)電份額，落實2030年風電、光伏總裝機容量12億千瓦以上裝機的目標，增加以核能、碳捕集、利用和存儲為輔的多種技術組合發(fā)電。

三、我國煤電低碳轉型驅動和挑戰(zhàn)（1）開展可再生能源電力布局，煤電將由主體電源向靈活性電源轉變我國煤電裝機占比高、發(fā)電量穩(wěn)定，在電氣化率不斷提升的近中期來看，煤電仍然是保障電力穩(wěn)定的主體電源。隨著能源系統(tǒng)轉型的不斷推進，未來將大幅提高風電、光伏發(fā)電等可再生能源電力占比，風電、光伏發(fā)電等清潔電源波動性特征明顯，需要煤電的靈活調節(jié)，起到消納可再生能源的重要作用，推動電力系統(tǒng)向清潔低碳轉型。同時，碳中和目標還將加快產業(yè)結構調整，尤其是建筑和交通的電氣化水平大比例提升，電力需求隨之改變，電力負荷特征也將發(fā)生較大變化，煤電向調峰電源轉變的需求更高。（2）煤電機組年齡小，短期內轉型壓力大2020年全國煤電機組平均年齡大約為12年，是全球平均運行年齡的一半。特高壓線路的建設規(guī)劃是疫情后綠色復蘇計劃的重要內容，并核準了一批大型煤電項目，主要集中于甘肅、陜西、內蒙古、湖南等煤電大省，大量新增煤電項目增加了行業(yè)短期轉型的難度。（3）煤電裝機的規(guī)模、結構、年齡等存在明顯地區(qū)差異山東、內蒙古、江蘇三省是我國煤電裝機大省，三省裝機總量超過全國煤電總裝機的25%，其次為河南、山西、廣東、新疆，7個省份裝機容量超過全國煤電總裝機50%；機組結構差異較大，江蘇以大型機組為主，60萬千瓦以上機組占68%，山東、內蒙古、山西等地區(qū)亞臨界機組占比較高。新疆擁有平均年齡最低的煤電機組，平均年齡僅為6年，上海機組平均年齡最高，為19年。（4）全國過半煤電企業(yè)虧損，轉型面臨多重風險根據(jù)對2019年現(xiàn)存煤電項目的財務成本核算，全國有近70%的煤電機組可能處于虧損狀態(tài)，且虧損機組主要集中于北方地區(qū)，新疆、寧夏、山西等地區(qū)煤炭價格和上網電價均處于較低水平，虧損機組占比很高。當前煤電經營并不樂觀，如果采取提前退役和降低發(fā)電小時數(shù)等方式，逐步退出燃煤發(fā)電或，煤電部門虧損狀況將進一步加劇，擱淺資產風險激增。由于電廠投資很大比例來自銀行等融資渠道，由此可能引發(fā)系統(tǒng)性的信貸與金融風險。煤電也是我國資源型省份的重要經濟部門，煤電投資收益變動以及資產擱淺的風險，對于地區(qū)性投資和財政收入等經濟指標也可能帶來不利影響。

四、煤電行業(yè)轉型的積極應對策略（1）因地制宜的電力部門轉型路徑煤電裝機省際分布不均，需評估低碳轉型背景下電力需求和潛在風險，提出全國和省級的煤電轉型路線圖，并制定因地制宜的煤電調控政策和目標，部分省份應加快轉型步伐，加快淘汰服役時間長、效率低、盈利差的煤電機組。爭取在“十四五”期間全國煤電裝機達峰，到2040年或2045年逐步淘汰未采取CCUS技術的燃煤發(fā)電，快速增加以可再生能源為主，以核能、碳捕集、利用和存儲為輔的多種技術組合發(fā)電，到2050年實現(xiàn)可再生能源發(fā)電占總發(fā)電量的70％，通過靈活發(fā)電、改進電網基礎設施、需求側響應以及部署儲能技術提高電網靈活性。（2）大力發(fā)展碳捕獲、利用和封存等減排技術電力部門深度脫碳，必須有突破性技術支撐。識別新能源、節(jié)能、儲能和負碳技術等領域的關鍵技術，制定關鍵技術發(fā)展路線圖，加大對關鍵技術的投資力度，開展能源領域核心技術研發(fā)，如可再生能源發(fā)電，生物能源與碳捕集、封存與利用技術，氫儲能技術等。鼓勵社會資本和企業(yè)等對可再生能源等領域進行投資，刺激關鍵技術研發(fā)。促進煤電行業(yè)碳捕獲、利用與封存（CCUS）技術的應用和推廣，并借助生物能源與碳捕獲和儲存（BECCS）等減排技術實現(xiàn)電力部門較大幅度負排放。（3）發(fā)揮碳市場的價格調節(jié)機制2月1日開始實施的碳排放權交易管理辦法，以電力行業(yè)為先行軍率先啟動全國碳市場。下一步，碳市場需結合我國碳中和減排路線圖，進一步完善配額總量設定、交易制度和市場監(jiān)管等環(huán)節(jié)，通過總量控制、碳價格機制約束電力企業(yè)碳排放，倒逼企業(yè)進行減排，推動企業(yè)自主進行節(jié)能減碳的技術創(chuàng)新和應用。（4）保障公平轉型碳中和約束下的能源轉型必須注意煤炭相關產業(yè)、地區(qū)和從業(yè)人員“公平轉型”，保障相關產業(yè)的電力供應安全，做好轉型過程中的監(jiān)測、評估和調整工作。為煤炭、煤電依賴程度較高地區(qū)提供可靠的轉型方案，如內蒙、山西、新疆等地區(qū)，盡量降低相關地區(qū)和相關產業(yè)轉型中的經濟損失，防范轉型過程的系統(tǒng)性金融風險。重視引導相關從業(yè)人員的再就業(yè)。通過須建立遣散資金，保證從業(yè)人員的收入水平和社會福利，為其提供針對性的再培訓、再教育計劃或創(chuàng)業(yè)輔導等，確保相關從業(yè)者“零失業(yè)”，防范社會不穩(wěn)定因素的產生。

王克：中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、環(huán)境學院副教授

來源：人大國法院